Разъяснения к СанПиН 2.4.1.2660-10 для детских садов и СанПиН 2.4.2.2821-10 для школ.

В соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения:

- на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, соблюдение которых обязательно для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц;

- в дошкольных и других образовательных учреждениях независимо от организационно-правовых форм должны осуществляться меры по профилактике заболеваний, сохранению и укреплению здоровья обучающихся и воспитанников, в том числе меры по организации их питания, и выполняться требования санитарного законодательства;

- программы, методики и режимы воспитания и обучения, технические, аудиовизуальные и иные средства обучения и воспитания, учебная мебель, а также учебники и иная издательская продукция допускаются к использованию при наличии санитарно-эпидемиологических заключений и соответствии их санитарным правилам;

- за нарушение санитарного законодательства устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (далее - СанПиН) условий и организации обучения и воспитания детей постоянно совершенствуются. Например, постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.07.2010 № 91 (в редакции от 20.12.2010) были утверждены СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях», а постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 29.12.2010 № 189 - СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях».

Постановлением Главного санитарного врача России от 22.07.2010 № 91 СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях» введены в действие с 1 октября 2010 года (с этого момента утратили силу ранее действовавшие санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.1.1249-03).

Постановлением Главного санитарного врача России от 29.12.2010 № 189 введены в действие СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях с 1 сентября 2011 года (с этого момента утратили силу ранее действовавшие санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.2.1178-02).

Возникают вопросы о правомерности и обоснованности привлечения руководителей к административной ответственности за нарушение новых СанПиН, если помещения и территория образовательных учреждений строились и ремонтировались в соответствии с условиями старых СанПиН.

«Образовательные учреждения, построенные и введённые в эксплуатацию до вступления в силу новых СанПиН, не должны привлекаться к административной ответственности».

В подобной ситуации образовательные учреждения во время проверок находятся в худшем положении по сравнению с ранее действовавшими СанПиН (помещения и территория не соответствуют новым требованиям). С другой стороны, новые СанПиН улучшают положение обучающихся (воспитанников) и педагогических работников.

В соответствии со ст. 54 Конституции РФ и ст. 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) закон, устанавливающий или отягчающий ответственность либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.

С точки зрения Конституции РФ и административного законодательства образовательные учреждения, построенные и введённые в эксплуатацию до вступления в силу новых СанПиН, не могут привлекаться к административной ответственности. В новых СанПиН 2.4.2.2821-10 и 2.4.1.2660-10 предусмотрено, что санитарные правила распространяются на проектируемые, действующие, строящиеся и реконструируемые объекты образовательных учреждений независимо от их вида, организационно-правовых форм и форм собственности.

В отношении рассматриваемой ситуации можно распространить по аналогии правую позицию арбитражного суда.

Положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могут применяться только в отношении административных правонарушений, допущенных лицами после 30 июня 2002 г. (вступления в силу административного кодекса). Ответственность же за правонарушения, совершённые до этой даты, наступает по правилам ранее действовавшего законодательства.

Решение о привлечении к административной ответственности (постановление о назначении административного наказания) за правонарушение, допущенное до 1 июля 2002 г., не может быть вынесено судом (иным уполномоченным органом) после вступления в силу Кодекса, если ответственность за соответствующее правонарушение им не установлена. Взыскание ранее наложенных штрафов за такое правонарушение не может быть произведено после 30 июня 2002 г.

Первый вывод - образовательные учреждения, построенные и введённые в эксплуатацию до вступления в силу новых СанПиН, не должны привлекаться к административной ответственности.

Правовой интерес представляет решение Верховного суда РФ от 03.03.2003 № ГКПИ 03-191 по заявлению ООО «Архангельская городская телефонная сеть» о признании частично недействующими санитарных правил «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01», утверждённых Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 17.05.2001.

В положениях СанПиН, которые распространяются на размещение, проектирование и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых и действующих зданий, сооружений и др., законодатель не оговаривает, что вновь принимаемые санитарные правила должны распространяться лишь на эксплуатацию вновь строящихся либо реконструируемых предприятий, зданий и сооружений.

В силу статьи 8 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» граждане имеют право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека.

Если построенные длительное время назад помещения могут оказывать неблагоприятное воздействие на среду обитания и здоровье человека, новые санитарно-эпидемиологические требования подлежат выполнению.

Суд указывает, что администрацией предприятий составляются планы мероприятий по организации выполнения СанПиН, которые согласовываются с учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы. Из содержания норм Санитарных правил следует, что сроки составления администрацией предприятий подобного рода планов мероприятий и их согласования законодательно не регламентированы, следовательно, выполнение указанных мероприятий каким-либо временем не ограничено.

Вместе с тем, если будет установлено, что её деятельность причиняет вред жизни, здоровью человека или окружающей среде, то орган Госсанэпидназора обязан принять меры к недопущению причинения вреда, в том числе путём приостановления её деятельности на основании статьи 51 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Второй вывод - после введения в действие новых СанПиН администрация организации должна составить и согласовать с Роспотребнадзором план мероприятий по приведению помещений в соответствие с требованиями новых СанПиН.

Финансовое обеспечение расходов на содержание зданий государственных (муниципальных) образовательных учреждений всех типов (автономные, бюджетные, казённые) является обязательством местных бюджетов (п. 6.1 ст. 29 Закона РФ «Об образовании»; п. 13 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

При этом финансовое обеспечение образовательной деятельности государственных (муниципальных) казённых учреждений и финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями осуществляются на основе установленных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности (п. 2 ст. 41 Закона РФ «Об образовании»).

Генеральная прокуратура России в представлении от 28.04.2006 № 21-22-06 «Об устранении нарушений законодательства, гарантирующего право на получение основного общего образования» указала на то, что многочисленные нарушения в сфере образования, в том числе СанПиН. свидетельствуют о ненадлежащем выполнении должностными лицами органов образования, в том числе Министерства образования и науки РФ, функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, воспитания, социальной поддержки и защиты учащихся общеобразовательных учреждений.

Возьмем, например, такую ситуацию. В нарушение Закона РФ «Об образовании», главы городов и районов Челябинской области не приняли надлежащие меры по обеспечению безопасных условий учебного процесса. Кроме того, денежные средства на проведение капитальных и текущих ремонтов в необходимых объёмах своевременно не выделялись.

В ходе проверки установлено, что руководство образовательных учреждений в Красноармейском районе и ЗАТО «Город Трёхгорный» вследствие ненадлежащего отношения к своим обязанностям несвоевременно провели аукционы, связанные с вопросами ремонта зданий школ. В итоге капитальный ремонт проводился во время учебного процесса, что подвергало опасности жизнь и здоровье детей и педагогов. Аналогичная ситуация сложилась в ряде других школ городов и районов области.

В ходе проверки выявлены нарушения требований санитарных правил и норм. В ряде учреждений не соблюдаются нормы калорийности питания, нарушаются требования закона при сдаче помещений дошкольных образовательных учреждений в аренду.

Одной из причин выявленных нарушений является недостаточное финансирование детских образовательных учреждений, в том числе на нужды текущих и капитальных ремонтов. В результате этого в 46 детских садах области отсутствует водопровод, в 37 - центральное отопление, в 83 - канализация.

«После введения в действие новых СанПиН администрация организации должна составить и согласовать с Роспотребнадзором план мероприятий по приведению помещений в соответствие с требованиями новых СанПиН».

Прокуратурой Краснокамского района Республики Башкортостан выявлено более 40 школ. В этих учебных заведениях отсутствуют системы сигнализации, системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, другое необходимое оборудование. Электропроводка и осветительные приборы не отвечают требованиям безопасности.

Ранее, в 2006 году, инспектором выносились предписания об устранении указанных нарушений, однако они не были выполнены. Причиной является отсутствие достаточного финансирования.

Содержание зданий муниципальных образовательных учреждений относится к полномочиям органов местного самоуправления в области образования, а финансирование мер пожарной безопасности осуществляет местный бюджет.

Между тем администрация Краснокамского района денежные средства на мероприятия выделяет в недостаточном размере. В связи с этим прокуратура обратилась в суд с заявлениями о признании незаконным действия администрации района, отдела образования и руководителей школ района. Кроме того, прокуратура потребовала выделить средства на обеспечение безопасности в школах и устранить выявленные нарушения. ЦК профсоюза работников народного образования и науки РФ обращает внимание на то, что поскольку образование относится к бюджетной сфере, где значение собственника (учредителя) образовательного учреждения в обеспечении соблюдения требований законодательства созданным и финансируемым им учреждением играет во многом определяющую роль, эти особенности не могут не учитываться и при установлении административной ответственности.

В определённой и значительной мере нарушения в сфере образования обусловлены невыполнением или необеспечением собственником (учредителем) необходимых для соблюдения требований законодательства в области образования условий, к числу которых прежде всего следует отнести недостаточное финансирование мероприятий для обеспечения обязательных требований к ведению образовательной деятельности.

Эта проблема напрямую связана как с определением вины должностного лица и образовательного учреждения за то или иное правонарушение, так и с возможностью и необходимостью в этих случаях привлечения к административной ответственности должностных лиц государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и самих государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, выступающих собственниками (учредителями) образовательных учреждений, за нарушения в области образования, возникающие по их вине.

Третий вывод - финансирование образовательных учреждений в части приведения помещений и территорий в соответствие с новыми требованиями СанПиН является обязательством муниципальных органов власти.

Образовательное учреждение как юридическое лицо считается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что были нарушены обязательные для соблюдения правила и нормы, если у организации была реальная возможность для их исполнения (ч. 2 ст. 2.1 КоАП).

Руководителя образовательного учреждения можно привлечь к административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических требований, если установлено, что:

- исполнение предусмотренных нормативно-правовыми актами правил и норм возлагается на руководителя образовательного учреждения в соответствии с законодательством;

- имелись или были созданы объективные условия для соблюдения правил и норм руководителем образовательного учреждения;

- руководителем образовательного учреждения не были приняты все, зависящие от него, меры по соблюдению правил и норм.

Неисполнение требований новых СанПиН при отсутствии или недостаточности бюджетных средств руководителем государственного (муниципального) образовательного учреждения обусловлено объективными причинами, не зависящими от его воли и желания.

Четвёртый вывод - предписания, представления и иные меры правового реагирования со стороны контрольно-надзорных органов в случае отсутствия финансовых средств на обеспечение реализации новых СанПиН должны быть адресованы учредителю образовательного учреждения.

Принятие и введение новых СанПиН:

- обусловливает разработку плана мероприятий со стороны администрации образовательных учреждений по приведению помещений, сооружений, зданий и территорий в соответствие с требованиями и нормами;

- учредитель согласовывает или утверждает данный план мероприятий, обеспечивает выделение необходимых бюджетных средств;

- сотрудники Роспотребнадзора или прокуратуры в случае выявления нарушений СанПиН выносят предписание, представление в адрес учредителя (при отсутствии бюджетных средств у образовательного учреждения) или привлекают руководителя образовательного учреждения к административной ответственности (в случае непринятия надлежащих мер по приведению помещений в соответствие с требованиями СанПиН при наличии выделенных бюджетных средств).

«Финансирование образовательных учреждений в части приведения помещений и территорий в соответствие с новыми требованиями СанПиН является обязательством муниципальных органов власти».

Данная последовательность действий представляется как идеальная схема.

В настоящее время руководителю образовательного учреждения необходимо:

- при отсутствии надлежащего бюджетного финансирования в письменной форме неоднократно обращаться в адрес учредителя с просьбой выделить бюджетные денежные средства на приведение помещений в соответствие с новыми СанПиН;

-обжаловать решения сотрудников Роспотребнадзора в судебном порядке.

Суд освободил образовательное учреждение от административной ответственности за нарушение СанПиН в связи с тем, что вина юридического лица не была доказана.

Учреждение в период с апреля 2006 г. по август 2009 г. неоднократно обращалось в администрацию г. Кургана с просьбами о выделении финансирования на закупку мебели и иного необходимого оборудования, а также на проведение ремонтных работ в принадлежащих ему помещениях. В удовлетворении данных просьб учреждению было отказано. Таким образом, учреждением на протяжении ряда лет предпринимались все, зависящие от него, меры по недопущению нарушений требований санитарного законодательства Российской Федерации.

По аналогичным делам образовательные учреждения привлекаются к административной ответственности, если при отсутствии бюджетного финансирования руководителем учреждения не были приняты все, зависящие от него, меры по соблюдению санитарно-эпидемиологических требований.

Суды верно отмечали, что государственная защита прав несовершеннолетних на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду гарантируется Конституцией РФ (ст. 41, 42, 45), поэтому недостаточное финансирование из средств местного бюджета, равно как и иные причины, проанализированные в рамках судебного разбирательства, препятствующие соблюдению требований санитарного законодательства, не могут служить обстоятельствами, исключающими вину учреждения в совершении указанного правонарушения.

Вина учреждения в совершении административного правонарушения установлена административным органом, поскольку у заявителя имелась возможность по соблюдению санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения, однако все необходимые меры для их соблюдения им не были приняты (ч. 2 ст. 2.1 КоАП).